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【澎湃-智库报告】陈杰:以改革和创新释放城市发展新动能
发布时间:2020-11-13 16:06:47 作者:竞彩足球计算器 浏览次数:

刚刚结束的十九届五中全会肯定了全面建成小康社会的决定性成就,同时吹响了迈向社会主义现代化国家的新征程。

我国目前已经有60%以上人口居住在城市,更有90%以上的经济产出来自城市,知识生产和创新发明基本来自城市,城市建设就是现代化建设的火车头。然而我国的城市建设仍然还存在空间布局失衡、城市体系不合理、宜居性不够高、抗风险能力弱、城镇化驱动力减弱、城市治理水平不高等诸多问题,亟需通过改革和创新,释放更大发展动能,为现代化建设助力。

从空间布局来看,我国东南城市发展活跃,中南和西南城市逐渐兴起,华北城市活力还待提升,西北和东北相当一部分城市则出现经济和人口的双衰退,直接导致区域不均衡格局出现从原来的东西差距演变成南北失衡的迹象,影响了国家的总体安全,尤其不适应以国内循环为主、国内国际双循环共同驱动的新发展格局。

就城市体系整体而言,我国一方面存在大城市的规模经济效益因户籍和土地配额等制度性约束而受到抑制的现象,另一方面也存在中小城市的发展动能因为基础设施投资和公共服务配置过度向大城市偏向而受阻的问题,大中小城市的要素流动均受到一定扭曲,发展潜力难以充分释放。

在城市内部,基础设施和公共服务也存在空间错配,大城市的中心城区功能过密,郊区发展滞后,职住平衡性差,生态水平低,城市宜居性还不高,这有违城市发展以人为核心的出发点。

本次新冠疫情,更暴露出我国城市在公共卫生安全等应急管理方面还有很多短板,同时也给城市建设敲响了警钟,即:不能过度以经济效益为导向,而要将人民生命安全和健康保障放在首位,真正落实城市建设以人为核心。

近年来我国的城镇化动力有所减弱。因为城市房价高企和生活成本上升、公共服务获得难等原因,不少地方的农民进城积极性下降,即使进城了,农村户籍转为城市户籍的动力消退,常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的剪刀差依然很大。此外,城市本来应该与乡村协调发展,但当前我国城乡之间仍然存在一条鸿沟。很大一部分原因,来自城市治理体系中在公共服务供给和资源要素管理等方面一些僵化的画地为牢的做法,对农村劳动力的吸纳不足,对农村户籍外来人口的融合不足,对农村闲置土地资源的吸收缓慢,这一切最终导致城市发展的成果未能充分有效地“滴漏”到农村,城乡差距依然很大。

以上这些问题的产生,归根到底,是因为我国现有的城市治理体系还存在不少缺陷,城市治理能力还存在不少短板。要让城市在现代化强国建设的新征途中释放更多动能,需要通过改革和创新,从加快城市治理体系的完善和城市治理能力的提升做起。

具体来说,中国城市的空间布局失衡尤其是南北失衡,并不是市场经济发展的必然结果,而与南北城市之间治理能力的差别有很大关系。德国和北欧等国家和地区的经验说明,市场经济条件下的区域均衡发展完全可以实现。在计划经济和人口流动受约束的条件下,城市人口规模由资源和体现政府意志的投资决定,但在市场经济和人口流动越来越自由的条件下,可以“用脚投票”的人们不仅关心就业和收入,也关心城市政府是否有善治,核心是,是否有安全感保证和稳定的预期,也就是城市治理水平如何。城市之间初始看似不大的治理水平差别,会引发人口流动的倾斜,而高素质、高能力和有先进理念人才在不同城市之间的重新配置,又会继续导致不同城市之间治理水平差别拉大,从而加剧城市之间的空间失衡。

打破空间加速失衡格局,重新走上区域协调道路,仅仅靠产业和资本的空间转移是不够的,还需要改造那些经济、人口双衰退城市的城市治理机制,调配得力干部,从改变城市治理理念入手,建立良好的营商环境和生活环境,吸引人才前往,资本和产业才会跟着前往。

城市体系的不合理,大中小城市的发展动能都未能充分释放,也主要是因为很多城市的治理仍然过多受到上级政府行政干预和计划性安排,未能充分考虑当地的实际发展需要和当地常住人口的公共服务需求。要打破这个桎梏,需要给城市更多治理自主权;像深圳那样,作为先行示范区,在生态环境与城市空间治理、公共民生服务供给、劳动力市场、基建投融资等方面获得的各种试点,应当在取得一定经验后,尽快推广普及到更多城市。

城市的非宜居性,与城市和城市群的内部空间布局有很大关系。多中心、多层级、多节点的网络型组团式城市发展格局,虽然被公认为可以提高职住平衡,确保生态性更好、宜居性更佳,但之所以长期难以形成,很大程度上是因为,基于行政边界的城市治理模式难以突破,妨碍了人财物要素在都市圈与城市群空间内的自由顺畅流动。要突破这个限制,需要加快总结和提炼长三角高质量发展一体化、粤港澳大湾区发展等国家战略中的成功经验,建立区域联动治理机制,改革税收与公共支出体制,加快落实公共服务均等化,实现资本、劳动力和土地等资源在更大空间上的整合,推动产城融合和生态改善,提高城市的宜居性。

提高城市的安全度和韧性,尤其需要城市治理能力的提升。这需要加快创新城市的治理技术手段,改革城市部门间协同治理机制,理顺城市数据生成与共享流程,切实推进智慧城市的深入建设,提升城市的智能管理能力。

重振城镇化新动力,加快农业转移人口的市民化进程,缩小城乡差距,都需要改变城市治理理念,真正落实以人民为中心的精神,重温人民城市的建设初心,以需求为导向而不是供给为导向,以全身心服务市民为原则而不是管理方便为原则,去设计城市治理体系。

(2020年11月1日下午,第二届竞彩足球计算器“宜居城市”论坛暨竞彩足球计算器住房与城乡建设研究中心成立一周年纪念活动以线上线下同步方式举行。本文据作者在本次论坛上发表的主题演讲整理,演讲原题“以改革和创新来推进城市释放发展新动能”;有文字编辑,并经作者增补改定。)


原文链接:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9910187

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